Das Bundeskabinett hat am 30. September 2026 den Entwurf des Pflegeneuordnungsgesetzes (PNOG) beschlossen. Die Reaktionen der Fach- und Trägerverbände fallen unterschiedlich aus. Während einzelne Verbände den Kabinettsbeschluss als notwendigen ersten Schritt oder als Verbesserung gegenüber dem Referentenentwurf bewerten, warnen andere vor neuen Belastungen, einer Schwächung bestehender Versorgungsstrukturen und einer Reform ohne ausreichendes Gesamtkonzept.
Tarifrefinanzierung: wichtige Korrektur, aber keine Entwarnung
Mehrere Verbände bewerten positiv, dass tarifliche und kirchliche Vergütungen weiterhin refinanziert werden können. Die ursprünglich vorgesehene pauschale Deckelung tariflicher Lohnsteigerungen für tarifgebundene Einrichtungen wurde nicht übernommen. Auch die geplante Streckung der Zuschlagsstufen nach § 43c SGB XI entfällt.
Für Einrichtungen, die sich am regional üblichen Entgeltniveau orientieren, soll dagegen weiterhin eine Begrenzung gelten. Ihre Vergütungssteigerungen dürfen die um einen Prozentpunkt abgesenkte Veränderungsrate nicht überschreiten. Damit wird die Tarifrefinanzierung je nach Vergütungsmodell unterschiedlich ausgestaltet.
Der Verband diakonischer Dienstgeber in Deutschland und der Deutsche Evangelische Verband für Altenarbeit und Pflege begrüßen, dass tarifliche und kirchliche Vergütungen weiterhin berücksichtigt werden können. Für tarifgebundene und kirchliche Träger bedeute dies zunächst mehr Planungssicherheit. Zugleich fordern die Verbände weitere Anpassungen, insbesondere mehr Spielraum beim Einsatz des Personals und eine stärkere Einbeziehung der Erfahrungen aus Pflegeeinrichtungen und Wissenschaft in die geplante Strukturkommission.
Auch der Verband katholischer Altenhilfe in Deutschland bewertet den Wegfall der Tarifbremse als wichtige Korrektur. Der Verband fasst seine Bewertung mit dem Titel „Die Tarifbremse ist weg, beim Sozialraumbudget bleibt der Haken“ zusammen. Aus seiner Sicht kann die Reform an diesem Punkt jedoch nicht stehen bleiben.
Der Bundesverband privater Anbieter sozialer Dienste beurteilt die Regelungen deutlich kritischer. Nach Einschätzung des bpa werden Pflegeeinrichtungen bei der Refinanzierung von Lohnsteigerungen weiterhin unterschiedlich behandelt. Der Verband spricht von einer „gesetzlich organisierten Wettbewerbsverzerrung“ und fordert gleiche Bedingungen für alle Pflegeeinrichtungen.
Pflegebegleitung und -begutachtung: positive Ansätze, offene Umsetzungsfragen
Einige Verbände begrüßen die stärkere Ausrichtung auf Prävention, Rehabilitation, die Unterstützung pflegender Angehöriger und die Weiterentwicklung der Pflegebegutachtung. Der Medizinische Dienst Bund sieht insbesondere in der Verbindung von Pflegebegutachtung und Pflegebegleitung Ansatzpunkte für eine bedarfsgerechte Unterstützung.
Aus Sicht des Medizinischen Dienstes Bund können Pflegegutachten künftig konsequenter als Grundlage für eine präventive und bedarfsorientierte Impulsberatung genutzt werden. Positiv bewertet werden außerdem der geplante Beirat beim Medizinischen Dienst Bund und die vorgesehene Einbindung einer Betroffenenvertretung.
Auch der DBfK erkennt in der Präventionsorientierung und der geplanten Pflegebegleitung grundsätzlich wichtige Ansätze. Der Verband weist jedoch darauf hin, dass die konkrete Ausgestaltung und Finanzierung darüber entscheiden werden, ob daraus tatsächlich Verbesserungen für Pflegebedürftige und ihre Angehörigen entstehen. Nach Auffassung des DBfK sollten bereits vorhandene Strukturen der Pflegeberatung durch Pflegefachpersonen berücksichtigt und weiterentwickelt werden.
Der Bundesverband der Betreuungsdienste bewertet die geplante Pflegebegleitung dagegen insbesondere mit Blick auf ihre Ressourcen kritisch. Aus Sicht des BBD soll sie ein umfangreiches Aufgabenpaket übernehmen, darunter Beratung, Versorgungsplanung, Angehörigenunterstützung, Akuthilfe und in komplexen Fällen Fallmanagement. Der Verband bezweifelt, dass diese Aufgaben mit den vorgesehenen Mitteln zuverlässig bewältigt werden können.
Kritik an der Reihenfolge der Reform
Der DBfK kritisiert vor allem, dass das PNOG bereits weitreichende Veränderungen der Pflegeversicherung festlegt, bevor die angekündigte Strukturkommission ihre Arbeit aufgenommen und ein umfassendes Reformkonzept vorgelegt hat. Aus Sicht des Berufsverbands wird damit „der zweite vor dem ersten Schritt“ gemacht.
Der Verband fordert, zunächst eine fachlich fundierte Gesamtstrategie für die Pflegeversicherung zu entwickeln. Die kurzfristige finanzielle Stabilisierung dürfe nicht dazu führen, dass strukturelle Entscheidungen vorweggenommen werden, die später nur noch korrigiert werden könnten.
Der DEVAP bewertet den Kabinettsentwurf gegenüber dem Referentenentwurf zwar als deutlich abgeschwächt. Zugleich bleibe das PNOG ein Spargesetz, das die Versorgung der Menschen nicht ausreichend in den Blick nehme und bestehende ambulante Strukturen gefährden könne. Der Verband fordert deshalb, die angekündigte Strukturreform konsequent an der Versorgungssicherheit auszurichten.
Häusliche Pflege und Sozialraumbudget
Besonders kritisch beurteilen mehrere Verbände die geplante Neuordnung der Leistungen in der häuslichen Pflege. Das Sozialraumbudget soll zwar ausgeweitet werden, seine Einsatzmöglichkeiten bleiben nach Einschätzung des VKAD jedoch zu eng. Leistungen ambulanter Pflegedienste sowie der Tages- und Nachtpflege sollen daraus künftig nicht mehr finanziert werden können.
Der VKAD warnt deshalb davor, dass ein höherer Betrag auf dem Papier nicht automatisch zu einer besseren Versorgung führt, wenn Pflegebedürftige und Angehörige damit weniger Angebote tatsächlich nutzen können.
Diese Kritik wird vom ASB Hamburg aus der Perspektive der ambulanten Pflege und Tagespflege unterstützt. Der Verband weist darauf hin, dass ambulante Dienste derzeit unter anderem Betreuung, Begleitung zu Arztbesuchen und hauswirtschaftliche Hilfen über den Entlastungsbetrag erbringen. Für neu eingestufte Pflegebedürftige mit Pflegegrad 1 soll dieser Anspruch künftig entfallen und durch einen Beratungsanspruch ersetzt werden. Für die Pflegegrade 2 bis 5 soll ein neues Sozialraumbudget geschaffen werden, das vor allem niedrigschwellige Alltagsangebote abdeckt.
Aus Sicht des ASB Hamburg besteht deshalb das Risiko, dass Tagespflegeeinrichtungen und ambulante Angebote unter erheblichen Auslastungsdruck geraten. Der Verband kritisiert insbesondere, dass etablierte Pflegedienste bei der Nutzung des neuen Budgets nicht ausreichend berücksichtigt würden.
Mehr Komplexität, ungelöste Personalfrage
Der BBD warnt vor einem schwer durchschaubaren Geflecht aus neuen Zuständigkeiten, Budgets und Vertragsbeziehungen. Pflegebedürftige könnten künftig zusätzliche Beratung benötigen, um zu klären, welche Stelle für welches Anliegen zuständig ist.
Zugleich sieht der BBD die Personalfrage weiterhin als ungelöst an. Neben Pflegefachpersonen seien inzwischen auch qualifizierte Assistenzkräfte knapp. Neue Strukturen könnten ihre Wirkung daher nur entfalten, wenn ausreichend Personal zur Verfügung stehe und zusätzlicher bürokratischer Aufwand vermieden werde.
Auch der DBfK warnt vor einer Verschärfung des wirtschaftlichen und personellen Drucks. Nach Einschätzung des Verbands kann es für Dienste und Einrichtungen, die bereits heute wirtschaftlich unter Druck stehen, zu weniger Personal und weniger Angeboten kommen – bis hin zu Standort- oder Betriebsschließungen.
Der Verband verweist außerdem auf mögliche Auswirkungen der geplanten Änderungen bei den Schwellenwerten der Pflegegrade. Sollten sich dadurch die Zusammensetzung der Pflegegrade und die Personalanhaltswerte verändern, drohe aus Sicht des DBfK weiterer Personalabbau.
Finanzierung und Eigenanteile bleiben zentrale Streitpunkte
Der Verband der Ersatzkassen begrüßt, dass sich die Koalitionspartner auf einen Entwurf verständigt haben und eine Strukturkommission grundlegende Reformvorschläge erarbeiten soll. Aus Sicht des vdek muss diese Kommission die Pflegeversicherung dauerhaft finanziell stabilisieren, ohne Versicherte und Arbeitgeber immer stärker zu belasten.
Der Verband fordert unter anderem einen finanziellen Ausgleich zwischen sozialer und privater Pflegeversicherung, die Übernahme versicherungsfremder Leistungen durch den Staat sowie eine Begrenzung der stetig steigenden Eigenanteile für Pflegeheimbewohnerinnen und Pflegeheimbewohner.
Auch die AWO-Verbände aus mehreren ostdeutschen Ländern warnen davor, die Pflegeversicherung durch eine stärkere Belastung der Pflegebedürftigen zu entlasten. Eine solche Reform löse das Finanzierungsproblem nicht, sondern verlagere es. In einem offenen Brief fordern die Verbände, die besonderen demografischen, sozialen und strukturellen Bedingungen Ostdeutschlands im weiteren Gesetzgebungsverfahren stärker zu berücksichtigen.
Der DEVAP nennt ebenfalls die Begrenzung der Eigenanteile, die Sicherung ambulanter Versorgungsstrukturen, einen Finanzausgleich zwischen sozialer und privater Pflegeversicherung sowie die Rückzahlung der Corona-Hilfen als zentrale Aufgaben der weiteren Reform.
Fazit: weiterer Beratungsbedarf im parlamentarischen Verfahren
Die Reaktionen der Verbände zeigen, dass der Kabinettsbeschluss des PNOG nicht einheitlich bewertet wird. Positiv gesehen werden vor allem der Erhalt der Tarifrefinanzierung für tarifliche und kirchliche Vergütungen, die stärkere Präventionsorientierung und die Weiterentwicklung der Pflegebegutachtung. Gleichzeitig bleiben aus Sicht vieler Verbände die Finanzierung, die Begrenzung der Eigenanteile, die personelle Ausstattung und die Sicherung ambulanter Angebote unzureichend gelöst.
Die Verbände erwarten deshalb, dass das parlamentarische Verfahren für Nachbesserungen genutzt wird. Die weitere Reform müsse die Auswirkungen auf Pflegebedürftige, Angehörige, beruflich Pflegende und Pflegeeinrichtungen berücksichtigen. Der DEVAP fordert, die Versorgungssicherheit zum Maßstab der angekündigten Strukturreform zu machen. Der BBD verlangt, bestehende Versorgungsstrukturen zu stärken, Prävention mit konkreten Leistungen zu hinterlegen und zusätzliche Komplexität zu vermeiden. Der DBfK fordert, die professionelle Pflege von Beginn an in die Arbeit der Strukturkommission einzubeziehen.
Zu den Pressemitteilungen: